ONU : les freins sont bons

par : Alain-Gérard Slama
le Figaro


L'échec du plan de réforme de l'ONU proposé par Kofi Annan au sommet qui s'est tenu à New York du 14 au 16 septembre vient de refléter l'état du monde : à la tête de l'institution un secrétaire général affaibli par une grave affaire de corruption, aux Etats-Unis une présidence incohérente, en Europe une représentation inexistante, entre le Nord et le Sud un fossé qui se creuse si l'on ne comptabilise pas la Chine, enfin une dissémination des armes de destruction massive qui, compte tenu de la progression du terrorisme, transforme la planète en poudrière.


Si l'on ajoute le péril écologique, la tentation est grande de dramatiser. Quand, pour répondre au flot montant des menaces, 150 chefs d'Etat et de gouvernement réunis à l'occasion des 60 ans de l'organisation ne se montrent capables de produire qu'une liste de voeux pieux, il est difficile de ne pas évoquer la pire période de «l'esprit de Genève», quand, dans les années 30, l'Europe et le monde couraient à la guerre.

Inévitablement, les expressions utilisées dans les manuels scolaires pour caractériser l'échec de la Société des nations et de la Sécurité collective reviennent à la mémoire : «la course à l'abîme», «la montée des périls». Sans doute. Mais les manuels connaissaient la suite. Pour nous, qui ne la connaissons pas, ces prophéties rétrospectives doivent être assorties d'une restriction d'importance : si inquiétantes que soient la «course» et la «montée», les freins sont bons.


Entre les années 30 et la période présente, on peut certes pousser assez loin les analogies. La crise économique d'abord, qui dans les deux cas renforce les égoïsmes nationaux ; l'esprit de revanche des «nations prolétaires», qui s'appelaient alors l'Allemagne et l'Italie, et qui se trouvent aujourd'hui au Moyen et au Proche-Orient ; le regain des aspirations totalitaires, sous leur forme religieuse et identitaire ; la progression du pacifisme qui ronge de nouveau les démocraties développées.


Le danger est aussi grand, il l'est même davantage. Le paradoxe est que les raisons d'espérer sont proportionnelles aux peurs que la situation inspire. L'ONU n'est pas la SDN, qui n'avait ni ressources ni moyens réels de sanction, en raison de la règle de l'unanimité et qui dut subir trois humiliations successives devant les pays de l'Axe : lors de l'agression du Japon en Mandchourie (septembre 1931), de la colonisation de l'Ethiopie par l'Italie (octobre 1935), de la remilitarisation de la Rhénanie par Hitler (mars 1936).


Or si le budget propre de l'ONU est dérisoire, comme le fut celui de la SDN, elle dispose, via ses organes spécialisés, le FMI, la Bird, l'Unesco, la FAO, de moyens considérables pour répondre aux déséquilibres économiques les plus urgents. Sur le plan financier, elle se heurte à une addition de mauvaises volontés, notamment américaine et russe, qui ne sont pas belliqueuses. La Cour internationale de justice et les tribunaux pénaux internationaux mis en place en 1993 pour la Yougoslavie et en 1994 pour le Rwanda sont des progrès du droit modestes, mais qui ont frappé les imaginations.


Une autre différence majeure par rapport aux années 30 tient au fait que les risques de guerre à venir ne procèdent pas d'une volonté d'expansion territoriale : ce sont pour la plupart des héritages des contentieux du siècle dernier. En Israël et en Palestine, en Corée du Nord et du Sud, entre la Chine et Taïwan, entre la Chine et l'Inde, entre l'Inde et le Pakistan et même entre l'Iran et les Etats-Unis, les facteurs de conflit sont inscrits dans la longue durée. Le temps est plus souvent l'allié que l'ennemi de la raison.


Le grand obstacle d'aujourd'hui est le fossé Nord-Sud, qui n'a pas de précédent. Le discours prononcé par le premier ministre français le 15 septembre moins spectaculaire à coup sûr que sa déclaration solitaire du 24 février 2003 dans la même enceinte a martelé sur ce point des évidences que le président Bush lui-même n'a pu désavouer. La défausse de ce dernier sur les subventions agricoles, qu'il est prêt à éliminer si l'Europe fait de même, devrait permettre à court terme à l'Union européenne de mettre le président américain au pied du mur. C'est là sans doute l'acquis le plus important du sommet.


Seule l'ONU en effet peut aider à résoudre le problème central du Sud, qui est l'articulation entre la croissance économique et la stabilisation politique. Kofi Annan avait compté, pour faire adopter son projet de réforme, sur un marchandage qui pouvait paraître habile : il proposait d'accroître l'aide au développement consentie par les pays riches en contrepartie de la coopération des pays pauvres à la lutte contre le terrorisme, à la création d'un Conseil des droits de l'homme, à l'élargissement du Conseil de sécurité et à l'entrée comme membres permanents d'autres pays que les «vainqueurs» de la Seconde Guerre mondiale. Il est vite apparu que c'était subordonner une fin à laquelle tous les peuples pouvaient souscrire l'aide au Sud – à un souci de relégitimation du rôle des Etats dans les arbitrages mondiaux, en un moment où jamais les Etats n'ont été plus faibles.

Toute la question est là. Dans les années 30, puis de nouveau pendant la guerre froide, la montée des périls a été la conséquence d'idéologies portées par des Etats déboussolés mais forts, l'Allemagne nazie jusqu'en 1945, la Russie stalinienne ensuite. L'aggravation des menaces idéologiques et du terrorisme est aujourd'hui le fait des pays du Sud, ruinés par des Etats impuissants et corrompus. En faisant fond sur ces derniers pour réussir sa réforme, Kofi Annan a mis la charrue avant les boeufs. La priorité donnée par l'ONU à des avancées économiques négociées sur place avec des crédits à la hauteur, davantage de savoir-faire et une meilleure concertation avec les grands groupes internationaux qui, à l'Ouest du moins, ne sont pas suicidaires, serait sans doute le moyen le plus efficace, partout où c'est possible, de rétablir l'Etat. La sécurité collective passe par les Etats, seuls capables, en cas de dérive, d'appuyer sur des freins qui existent et ne demandent qu'à fonctionner.

Dans les années 30, ce sont les Etats qui ont poussé les peuples à la catastrophe. Ce sont eux aujourd'hui, et eux seuls, qui peuvent les retenir.